“Πρόταση για την θεσμοθέτηση δυο Μητροπολιτικών Περιφερειών στη χώρα – Επιπτώσεις στους ΟΤΑ Α’ βαθμού” / γράφει η Αναστασία Πάπαρη
Με αφορμή την Δημόσια Διαβούλευση του Υπουργείου Εσωτερικών, που είναι που είναι σε εξέλιξη και έχει τίτλο ” Αναμόρφωση του συστήματος Διακυβέρνησης Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης α’ και β’ βαθμού και άλλες διατάξεις”, η Αναστασία Πάπαρη, Δρ αρχιτέκτων – πολεοδόμος μάς έστειλε το παρακάτω άρθρο της.
Η Ελληνική εμπειρία
Στη χώρα μας, η διοικητική οργάνωση σύμφωνα με τον νόμο ‘Καλλικράτη’ (Ν.3852/2010) και τις αλλαγές του νόμου ‘Κλεισθένη’ (Ν. 4555/2018), περιλαμβάνει δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, τους δήμους (332) και τις περιφέρειες (13), ενώ η κρατική πολιτική σε περιφερειακό επίπεδο ασκείται από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις (7). Η διοικητική οργάνωση με αυτοδιοικήσεις δύο βαθμών Α’ και Β’ προβλέπεται από το Σύνταγμα (άρθρο 102, παρ. 1 & 3) και αυτή μεταφράζεται σε δήμους (ΟΤΑ Α’ βαθμού) και περιφέρειες (ΟΤΑ Β’ βαθμού).
Τα δύο πολεοδομικά συγκροτήματα Αθήνα – Θεσσαλονίκη διαθέτουν πληθυσμό πολλαπλάσιο αυτού, που θεωρείται αρκετός για την δημιουργία μητροπολιτικής διοίκησης (>300.000 κάτ.). Στην Αθήνα υπάρχει άτυπα η ‘Μητροπολιτική Περιοχή Αθήνας’ με 3.638.281 κατ. και στη Θεσσαλονίκη η ‘Μητροπολιτική Περιοχή Θεσσαλονίκης’ με 1.006.112 κατ.
Στις χώρες του ΟΟΣΑ οι μητροπολιτικές περιοχές συνεισφέρουν κατά μέσο όρο το 50% της συνολικής μεγέθυνσης της χώρας τους. Η πιο εντυπωσιακή περίπτωση αυτού του διεθνούς οργανισμού είναι η Ελλάδα, όπου οι δύο πόλεις, Αθήνα και Θεσσαλονίκη, συνέβαλαν κατά την δεκαετία 2000 – 2010 στο 80% της συνολικής εθνικής μεγέθυνσης, με την Αθήνα να συνεισφέρει το αρκετά μεγαλύτερο μέρος αυτού του ποσοστού.
Η Ευρωπαϊκή και διεθνής εμπειρία
Η απουσία φορέων με κοινά γεωγραφικά όρια αρμοδιοτήτων και άσκησης πολιτικών, καθώς και έλλειψης συντονισμού μεταξύ τους, δεν αποτελεί ελληνικό μόνο φαινόμενο. Από τις ίδιες φάσεις πέρασαν ευρωπαϊκές πόλεις, που σήμερα θαυμάζουμε για την ανάπτυξή τους, όπως η Βαρκελώνη, το Λονδίνο και το Παρίσι. Η διαφορά μας έγκειται στο γεγονός, πως αυτές οι πόλεις πολύ γρήγορα διδάχθηκαν από τα λάθη και τις παραλείψεις τους, προσπάθησαν και προσπαθούν να τα διορθώσουν, ενώ βρίσκονται σε διαρκή αγώνα προόδου.
Από μια σύντομη επισκόπηση αυτών των πόλεων, παρατηρούμε, πως α) καθεμιά τους έχει ιδιαιτερότητες, οι οποίες λαμβάνονται υπόψη κατά τη δημιουργία του θεσμικού τους πλαισίου για την μητροπολιτική διακυβέρνηση, β) παραμένουν σε διαρκή εγρήγορση και προσαρμογή, αναφορικά με το διοικητικό τους σχήμα και γ) αναπτύσσουν εκτεταμένα δίκτυα συνεργασιών και συνεργειών με άλλες περιφέρειες εντός και εκτός συνόρων, παραμένοντας σε διαρκή διάλογο με την παγκόσμια κοινότητα και αντλώντας χρήσιμα συμπεράσματα απ’ αυτήν. Η δημιουργία διεθνών δικτύων είναι ένα από τα εργαλεία διεθνούς επικοινωνίας και αξιοποίησης καλών πρακτικών.
Συνοψίζοντας τη διεθνή εμπειρία, οι Μητροπολιτικές Περιοχές / Διοικήσεις
α) έχουν εξελιχθεί σε πολιτικούς φορείς, διαμορφώνοντας υπερεθνικά δίκτυα, β) αναπτύσσουν σχέσεις και συνεργασίες με δήμους, τον ευρύτερο δημόσιο τομέα και τον ιδιωτικό τομέα, γ) συντονίζουν φορείς του δημόσιου, του ιδιωτικού και του τρίτου τομέα, δ) ενισχύουν την δημοκρατία μέσω της λογοδοσίας των επιχειρήσεων και της συμμετοχής των πολιτών και ε) εκφράζουν τον πολιτισμό και την εκάστοτε διαφορετική ‘κουλτούρα δημοκρατίας’ κάθε χώρας.
Δυσλειτουργία του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου
Και στα δύο πολεοδομικά συμπλέγματα διαπιστώθηκαν δυσ-λειτουργίες σε βασικούς τομείς ανάπτυξης, όπως το περιβάλλον και οι μεταφορές. Αρκετοί από τους φορείς με αντικείμενο όπως το νερό, τα απόβλητα και οι οδικές μεταφορές, αναφέρονται σε διαφορετικές γεωγραφικές περιοχές, με αποτέλεσμα την αδυναμία συντονισμού τους, ενώ δεν υπάρχει και ένας φορέας, που να τους συντονίζει. Η κατάργηση ουσιαστικά των δύο οργανισμών Ρυθμιστικού Σχεδίου, ΟΡΣΑ (Αθήνα) και ΟΡΘΕ (Θεσσαλονίκη) με τον νόμο του 2015 έδωσε την ‘χαριστική βολή’ στον προγραμματισμό και τον σχεδιασμό μητροπολιτικού επιπέδου.
Στη χώρα μας το θεσμικό πλαίσιο των αυτοδιοικήσεων δύο βαθμών Α’ και Β’ έχει αγνοήσει την ανάγκη ύπαρξης θεσμοθετημένης διοίκησης μητροπολιτικού επιπέδου, την οποία αναγνωρίζουν αρκετοί αιρετοί, αλλά και ο απλός πολίτης, ο οποίος βιώνει τον κατακερματισμό και την αλληλεπικάλυψη αρμοδιοτήτων από τις διάφορες υπηρεσίες, την πρωτοφανή υποβάθμιση των οδικών δικτύων μητροπολιτικής εμβέλειας λόγω της υπαγωγής τους σε όμορους, αλλά συνήθως μη συνεργαζόμενους δήμους, την ανυπαρξία ενιαίας πολιτικής διάσωσης και αναβάθμισης του αστικού πρασίνου, την έλλειψη συντονισμένων πολιτικών για την ενοποίηση των μνημείων και άλλων χώρων πολιτισμού κ. ά. Π.χ., στη Θεσσαλονίκη δεν υπάρχει ενιαία αντιμετώπιση των δημοσίων χώρων, οι οποίοι θα πρέπει να υποστηρίζουν εντός του Πολεοδομικού Συγκροτήματος συνεχή δίκτυα πρασίνου, συνεχή δίκτυα πεζοδρόμων, συνεχή δίκτυα πολιτιστικών διαδρομών μεταξύ των μνημείων, καθώς και μεγάλες και εμβληματικές παρεμβάσεις εμβέλειας μητρόπολης και ευρύτερα.
Ανάγκη θεσμοθέτησης νέας διοικητικής δομής
Η θεσμοθέτηση μιας μορφής μητροπολιτικής διοίκησης επιβάλλεται αφενός για την Αθήνα, που διαθέτει όλα τα στοιχεία ανάπτυξης μιας ευρωπαϊκής πόλης, αλλά αυτή καθίσταται επιτακτική και για τη Θεσσαλονίκη, λόγω α) της αναγόρευσής της ως αστικού πόλου ανάπτυξης πρώτου επιπέδου στην Ευρωπαϊκή Ένωση από το θεσμοθετημένο Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας (Π.Π.Χ.Σ.Α.Α. 2020 – 2035), κυρίως με όρους μεταφορών, καινοτομίας και έρευνας, β) της εγκατάστασης στην πόλη μεγάλων πολυεθνικών εταιρειών προστιθέμενης αξίας (Pfizer, Deloitte), της ThessIntec και άλλων hubs εθνικής και διεθνούς εμβέλειας (ΕΚΕΤΑ, ΝΟΗΣΙΣ, ΑΛΕΞΑΝΔΡΕΙΑ ΖΩΝΗ ΚΑΙΝΟΤΟΜΙΑΣ) κ. ά.
Εναλλακτικές μορφές Μητροπολιτικής Διοίκησης
Από την υπάρχουσα διεθνή και εγχώρια βιβλιογραφία, εντοπίζονται τρεις κύριες δομές μητροπολιτικής διοίκησης:
1. Μητροπολιτική Περιφέρεια: Πρόκειται για αποκεντρωμένο μητροπολιτικό θεσμό, ο οποίος διοικείται από στελέχη της κρατικής διοίκησης και αποτελεί σημαντικό θεσμό του κεντρικού κράτους. Σε ορισμένες περιπτώσεις, το συμβούλιό της είναι μικτό, αποτελούμενο από αιρετούς συμβούλους και στελέχη της δημόσιας διοίκησης. Ο τύπος αυτός έχει εφαρμοσθεί σε πολλές πόλεις των Η.Π.Α. Για την Αθήνα υπάρχει η ‘Μητροπολιτική Περιφέρεια Αττικής’ και για την Θεσσαλονίκη η ‘Μητροπολιτική Ενότητα Θεσσαλονίκης’ (άρθρα 212 & 213, Ν. 3852/2010). Και στις δύο περιπτώσεις, οι δομές αυτές εκφράζονται μέσω επιτροπών, μιας στη Θεσσαλονίκη και απεριόριστου αριθμού στην Αθήνα, οι οποίες προκύπτουν από τα αιρετά μέλη των περιφερειακών συμβουλίων. Έχουν θητεία το ήμισυ του συνολικού χρόνου θητείας της Περιφέρειας. Οι αρμοδιότητές τους ορίζονται κάθε φορά από το Περιφερειακό Συμβούλιο, στο οποίο λογοδοτούν. Δεν διαθέτουν ανεξαρτησία στον προγραμματισμό της.
2. Μητροπολιτική υπερ-Δημαρχία: Ένας νέος θεσμός, του οποίου η πολιτική νομιμοποίηση προκύπτει από την άμεση εκλογή του προέδρου και του συμβουλίου του. Ενδεικτικό παράδειγμα αποτελεί το Λονδίνο (Greater London Authority, GLA). Αυτό προϋποθέτει έναν επιπλέον βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, γεγονός, που δεν επιτρέπει το Ελληνικό Σύνταγμα.
3. Μητροπολιτικός Σύνδεσμος: Σχήματα συνδέσμων με μέλη τους τοπικές αυτοδιοικήσεις Α΄ και Β΄ βαθμού στα όρια της ίδιας Μητροπολιτικής Περιοχής. Εδώ ανήκουν τα παραδείγματα της Lille (Γαλλία), Φρανκφούρτης και Μονάχου (Γερμανία), Ελσίνκι (Φινλανδία) κ. ά. Στη χώρα μας υπάρχει η δυνατότητα δημιουργίας αυτοδιοικητικών συνδέσμων με μέλη τους αυτοδιοικήσεις Α΄ βαθμού ή διαβαθμιδικών συνδέσμων με τη συμμετοχή και των περιφερειών (άρθρο 105, Ν. 3852/2010). Οι σύνδεσμοι αυτοί μπορούν, με απόφαση των δημοτικών ή / και περιφερειακών συμβουλίων τους, να συστήνουν σύνδεσμο με ειδικό σκοπό την εκτέλεση έργων ή την παροχή συγκεκριμένων υπηρεσιών, καθώς και την κατάρτιση προγραμμάτων ανάπτυξης του ευρύτερου χώρου τους. Η σύστασή τους εγκρίνεται από τον Γενικό Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης και έχουν περιορισμένο χρόνο λειτουργίας, μικρότερο από τη θητεία των ΟΤΑ, που τους συναποτελούν.
Από τα παραπάνω προκρίνεται η 1η δομή, με σημαντικές όμως διαφοροποιήσεις και για τις δύο πόλεις (Αθήνα, Θεσσαλονίκη). Αναφέρονται οι κυριότερες:
Α. Η Μητροπολιτική Περιφέρεια θα πρέπει να αποτελεί αυτόνομη διοικητική δομή Β΄ Βαθμού ΟΤΑ, ισότιμη με τους δήμους και τις περιφέρειες της χώρας.
Β. Να διοικείται από Συμβούλιο με μικτή σύνθεση: το ένα τρίτο από αιρετά μέλη, το ένα τρίτο από εκπροσώπους των εμπλεκόμενων υπουργείων και το υπόλοιπο τρίτο από εκπροσώπους των τοπικών φορέων και της κοινωνίας των πολιτών. Ο Μητροπολιτικός Περιφερειάρχης να είναι αιρετός.
Γ. Οι αρμοδιότητές της να είναι ανάλογες με αυτές των περιφερειών, με κυριότερες την σύσταση Οικονομικής Επιτροπής και Επιτροπής Διαβούλευσης και τομείς Προγραμματισμού – Ανάπτυξης, Φυσικών Πόρων – Ενέργειας – Βιομηχανίας, Πολιτισμού – Τουρισμού – Αναψυχής, Απασχόλησης – Εμπορίου, Μεταφορών – Επικοινωνιών, Έργων – Χωροταξίας – Περιβάλλοντος, Υγείας, Παιδείας – Πολιτισμού – Αθλητισμού, Πολιτικής Προστασίας και Διοικητικής Μέριμνας, ακόμη και Αγροτικής Ανάπτυξης, όπως στις υπόλοιπες περιφέρειες.
Δ. Για την υλοποίηση των προγραμμάτων της η Μητροπολιτική Περιφέρεια να μπορεί να συστήνει Θεματικές Επιτροπές και να συμμετέχει σε Συνδέσμους αυτοδιοικητικούς και διαβαθμιδικούς, με πνεύμα συνεργασίας και αμοιβαιότητας.
Οι Μητροπολιτικές Περιφέρειες οριοθετούνται από την ευρύτερη περιοχή των πολεοδομικών συγκροτημάτων Αθηνών και Θεσσαλονίκης, καθώς και μια ευρύτερη περιοχή με περιαστικούς δήμους, που περιλαμβάνουν και γεωργική γη. Εξυπακούεται πως η έκταση, που θα καταλαμβάνουν, θα αφαιρεθεί από την έκταση των σημερινών Περιφερειακών Ενοτήτων Θεσσαλονίκης και Αττικής αντίστοιχα. Για την εύρυθμη λειτουργία των Π.Ε. Αττικής και Θεσσαλονίκης, που θα προκύψουν μετά την αφαίρεση των Μητροπολιτικών Περιφερειών, θα προβλέπεται η ύπαρξη σ’ αυτές (Π.Ε.) μιας τουλάχιστον πόλης άνω των 10.000 κατοίκων.
Για την προώθηση αυτής της πρότασης φρονώ πως, μετά την τροποποίηση της ισχύουσας νομοθεσίας, θα πρέπει να υπάρξει μια μεταβατική περίοδος οργάνωσης, μεταβίβασης αρμοδιοτήτων και προσαρμογής.
Η εναλλακτική της ‘μητροπολιτικής διακυβέρνησης’, ως τρίτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, παρ’ όλο που φαίνεται να ανταποκρίνεται καλλίτερα στις σημερινές και προβλεπόμενες ανάγκες των δύο αστικών συμπλεγμάτων, μπορεί να συζητηθεί μόνο μετά την πιθανή μελλοντική τροποποίηση του Συντάγματος.
Αναμενόμενες επιπτώσεις για τους ΟΤΑ Α’ Βαθμού
Εκτιμάται, πως οι ΟΤΑ Α΄ Βαθμού θα ωφεληθούν από την προτεινόμενη εδώ αναδιάρθρωση, διότι
1. Οι δύο προτεινόμενες Μητροπολιτικές Περιφέρειες, οι οποίες σήμερα συγκεντρώνουν περίπου το 50-60% του συνολικού πληθυσμού της χώρας, θα είναι σε καλλίτερη θέση, από κοινού με την κεντρική διοίκηση, να προγραμματίσουν τα πληθυσμιακά μεγέθη τους και να ασκήσουν ουσιαστική και αποτελεσματική πολιτική αποκέντρωσης προς τις υπόλοιπες Π.Ε. της χώρας.
2. Παράλληλα με την ενίσχυση του ρόλου τους ως μειζόνων ευρωπαϊκών κέντρων καινοτομίας, πολιτισμού και υπηρεσιών α΄ επιπέδου, όπως τα Χωροταξικά Πλαίσια των σημερινών Περιφερειακών Ενοτήτων Αττικής και Θεσσαλονίκης προβλέπουν, οι δύο Μητροπολιτικές Περιφέρειες θα είναι δυνατόν να προχωρήσουν σε μια αποκέντρωση λειτουργιών που εμφανίζουν υψηλό κορεσμό, ή μπορούν να αναπτυχθούν καλλίτερα σε μικρότερες πόλεις με συγκριτικά πλεονεκτήματα, ελκύοντας ταυτόχρονα σ’ αυτές και προσοντούχο ανθρώπινο δυναμικό.
3. Οι μικρότερες πόλεις θα ακολουθήσουν τις ‘καλές πρακτικές’ των Μητροπολιτικών Περιφερειών σε όλους τους τομείς ανάπτυξής τους, αναβαθμίζοντας σημαντικά το αναπτυξιακό τους πρότυπο, αλλά και την ποιότητα ζωής, η οποία αποτελεί πλέον σημαντικό κριτήριο εγκατάστασης του νέου ανθρώπινου δυναμικού, ιδίως των επιστημόνων, που επιθυμούν έναν πιο ‘φυσιολογικό’ τρόπο ζωής από αυτόν των δύο μεγαλουπόλεων. Οι αναβαθμίσεις σε μια σειρά θεμάτων, που είναι σήμερα κατακερματισμένα στους δήμους των δύο πολεοδομικών συγκροτημάτων, θα αντιμετωπίζονται ολιστικά: π. χ., τα συνεχή δίκτυα πρασίνου και εναλλακτικών μορφών μετακίνησης, οι πολιτιστικές διαδρομές που συνδέουν μνημεία και σύγχρονες εστίες πολιτισμού, θα γίνουν τα πρότυπα, τα οποία οι μικρότερες πόλεις θα θέλουν να υιοθετήσουν.
4. Το μείζον ζήτημα της απασχόλησης επίσης θα αποκτήσει νέα χαρακτηριστικά με οφέλη, τόσο για τους εργαζόμενους, όσο και για τις πόλεις: απασχόληση κοντά στις πλουτοπαραγωγικές πηγές, με σύμμαχο τα συγκριτικά πλεονεκτήματα κάθε περιοχής, ιδίως την πολιτισμική / πολιτιστική τους διαφοροποίηση.
5. Οι αρνητικές πληθυσμιακές αποκλίσεις πολλών δήμων της χώρας, ιδίως αυτών, που βρίσκονται σε ακτίνα 100 km γύρω από την Αθήνα και τη Θεσσαλονίκη κατά την τελευταία δεκαετία 2011 – 2021, αποδεικνύουν την έλξη, που ασκούν αυτές οι δύο πόλεις ιδιαίτερα στον νεανικό και ώριμο πληθυσμό της χώρας, στους επιστήμονες και σε όσους δεν τόλμησαν να μεταναστεύσουν στο εξωτερικό. Η συγκράτηση όσο γίνεται μεγαλύτερου μέρους αυτών στις πόλεις καταγωγής τους ή η εγκατάστασή τους σε μικρότερες πόλεις, θα αναζωογονήσει την περιφέρεια, καθιστώντας την αυτάρκη και δημιουργική σε όλους τους τομείς της ανθρώπινης δραστηριότητας.
6. Προς τούτο υπάρχει ανάγκη εκπόνησης ενός εκτεταμένου προγράμματος αναβάθμισης των υποδομών, καθώς υπάρχουν στοιχειώδεις ελλείψεις, π.χ., επέκταση του σιδηροδρομικού δικτύου και σε άλλους προορισμούς, δημιουργία του προαστιακού σιδηροδρόμου στους όμορους νομούς της Θεσσαλονίκης, επέκταση του Διαδικτύου υψηλής ταχύτητας στις κωμοπόλεις και τα χωριά μας, διευκόλυνση της δημιουργίας κοινοτήτων ψηφιακών νομάδων, που επιθυμούν να εργάζονται μακριά από τις πόλεις κ. ά.
Εν κατακλείδι, για να υπάρξει ισόρροπη εθνική ανάπτυξη σε μια Ευρώπη των λαών και των περιφερειών, απαιτείται μια λελογισμένη αναδιάρθρωση του χάρτη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην πατρίδα μας, η δημιουργία των δύο – ίσως σε πρώτη φάση – Μητροπολιτικών Περιφερειών Αθήνας και Θεσσαλονίκης, καθώς και η εκπόνηση ενός Εθνικού Χωροταξικού Σχεδίου, με στόχο την αποκέντρωση προς την Περιφέρεια της χώρας και την ισόρροπη και διαφοροποιημένη αναπτυξιακή ενδυνάμωση των μικρότερων πόλεων και οικιστικών περιοχών της.
Τέλος, η αναδιάρθρωση αυτή θα απαιτήσει την εκ νέου εκπόνηση των Περιφερειακών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης σε Αττική και Κεντρική Μακεδονία, αντικαθιστώντας τa ισχύοντα Π.Π.Χ.Σ.Α.Α. (2020 – 2035). Το Π.Π.Χ.Σ.Α.Α. Κεντρικής Μακεδονίας ευνοεί υπέρμετρα την Π.Ε. Θεσσαλονίκης σε βάρος των Περιφερειακών Ενοτήτων Ημαθίας, Πέλλας, Κιλκίς και Χαλκιδικής.
ΑΝΑΦΟΡΕΣ
Γαλάνη Β. κ. ά., 2021. ‘Διερεύνηση Διοικητικού Σχήματος Μητροπολιτικού Σχεδιασμού Θεσσαλονίκης’. Ομάδα Εργασίας ΤΕΕ/ΤΚΜ. Θεσσαλονίκη: ΤΕΕ.
Γιαννακούρου, Γ. κ. ά., 2005. ‘Μητροπολιτική Διακυβέρνηση’. Αθήνα: ΙΤΑ – ΚΕΔΕ, Επιστημονική Επιτροπή.
Κόνσολας, Ν. κ. ά., 2017. ‘Μητροπολιτική Αθήνα, Διοικητική Οργάνωση και Αναπτυξιακή Στρατηγική’. Αθήνα: ΙΤΑ.
Κόνσολας, Ν. κ. ά., 2018. ‘Στρατηγικός Προγραμματισμός της Πρωτεύουσας. Δήμος Αθηναίων – Δημ. Κοινότητες’. Αθήνα: ΙΤΑ.
Tomàs, M., ‘Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain’. Spatial Research and Planning, 18 Oct. 2016, τ. 75:243-252 (2017).
http://link.springer.com/article/10.1007/s13147-016-0445-0
Με εκτίμηση
Αναστασία Πάπαρη
Δρ Αρχιτέκτων – Πολεοδόμος
Dipl., MSc, M. Phil., PhD
…………..
Φωτογραφία: cityportal.gr
